【中国政协】陈冀平：改革开放40年来法治建设的回顾

        来源:《中国政协》杂志2018年第16期

        作者：十二届全国政协常委，中国法学会党组书记、常务副会长　陈冀平

        1978年党的十一届三中全会的胜利召开，开启了我国改革开放之路，也大力推进了法治建设。40年来，改革开放和法治建设犹如鸟之两翼、车之两轮，共同引领推动中国特色社会主义事业的发展。特别是党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，改革开放和社会主义现代化建设取得了历史性成就，党和国家事业发生了历史性变革，依法治国全面推进，民主法治建设迈出重大步伐。在党的十九大提出中国特色社会主义新时代新战略新征程背景下，全面回顾40年来波澜壮阔的伟大历史进程，深刻总结依法治国的成功实践经验与理论创新成果，立足现实，展望未来，具有承前启后的重要意义。

        一、改革开放以来中国法治建设的成就回顾

        改革开放以来的法治建设，大致可分为三个阶段。

        第一阶段以党的十一届三中全会为开端。全会作出了把党和国家工作中心转移到经济建设上来、实行改革开放的历史性决策。全会提出发展社会主义民主、健全社会主义法制的任务，在董必武同志提出的“有法可依、有法必依”的基础上，增加了“执法必严、违法必究”，形成了法治建设十六字方针。这标志着我国的法治建设重新步入历史发展的正轨，并进入了全新的发展阶段。可以说，改革开放开启了社会主义法治建设的新征程，开创了社会主义法治建设的全新局面。

        这一阶段法治建设的主要成就为：

        一是邓小平关于民主和法制的论述成为邓小平理论的重要组成部分。邓小平同志阐述的“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化”“要通过改革，处理好法治和人治的关系”“搞法制靠得住些”，奠定了新时期民主法制建设的思想基础，是发展了的马克思主义法学理论，是中国特色社会主义法治理论体系的重要内容，它充分体现了社会主义发展规律、国家长治久安的历史规律和共产党作为执政党治国理政的基本规律。

        二是通过了1982年宪法。为适应我国改革开放和社会主义现代化建设、加强社会主义民主法制建设的新要求，1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了我国现行宪法。30多年来，这部宪法以其至高无上的法律地位和强大的法制力量，有力维护了党的执政地位，有力保障了人民当家作主，有力促进了改革开放和社会主义现代化建设，有力推动了社会主义法治国家进程，有力促进了人权事业发展，有力维护了国家统一、民族团结、社会稳定，对我国政治、经济、文化、社会生活产生了极为深刻的影响，是新时期中国法治建设史上的重要里程碑。

        三是出台了一批重要法律。党的十一届三中全会提出：“从现在起，应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。”1979年，五届全国人大二次会议审议通过了《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》等7部法律，拉开了新时期中国大规模立法工作的序幕。这一时期还通过了《民法通则》《中华人民共和国行政诉讼法》等一批基础性法律，使刑事、民事、行政、商事等领域逐渐实现了“有法可依”。

        四是确立了市场经济就是法治经济的理念。1992年党的十四大确立建设社会主义市场经济体制后，加强市场经济法律制度建设、坚持社会主义法制的统一成为建立社会主义市场经济体制的内在要求。1993年党的十四届三中全会和1995年党的十四届五中全会强调了建立和完善社会主义市场经济体制需要加强经济法制建设，突出了社会主义法制建设在发展社会主义市场经济中的重要作用，提出法治经济的时代命题，加大了市场经济的立法进度。先后修订了宪法，制定了市场主体法律制度、市场主体行为法律制度、市场管理秩序法律制度、宏观调控法律制度等, 使法制视野下的市场经济调控逐步有规可循、有矩可蹈。

        第二阶段从1996年八届全国人大四次会议提出“依法治国，建设社会主义法制国家”，并将其写入《国民经济和社会发展“九五”计划纲要》开始，到党的十八大召开。1997年党的十五大提出了“依法治国，建设社会主义法治国家”，强调“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，是发展社会主义市场经济的客观需要，是社会文明进步的重要标志，是国家长治久安的重要保障”。从“建设社会主义法制国家”到“建设社会主义法治国家”，表述上的一字之差，标志着我国社会主义法治国家建设取得了历史性的突破，我国法治建设进入全面发展阶段。

        这一阶段的主要成就有：

        一是确立了依法治国这一基本方略。党的十五大将依法治国确立为党领导人民治理国家的基本方略，赋予依法治国在党治国理政事业中的基础性、主导性和制度性战略地位。1999年将“依法治国，建设社会主义法治国家”载入宪法。2002年党的十六大将“依法治国基本方略得到全面落实”作为全面建设小康社会的重要目标。2007年党的十七大强调全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家。

        二是形成了相对深化、系统的法治理论。我们党从我国基本国情和社会主义法治建设的实践出发，不断探索，总结经验，先后提出了“法治是社会进步、社会文明的重要标志”“党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”“坚持依法治国与以德治国相结合”“以依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导为主要内容的社会主义法治理念”“民主法治与和谐社会建设”“法治是治国理政的基本方式”“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”等重大理论，逐步形成了一套较为系统的法治理论，并不断推动其创新发展。

        三是形成了中国特色社会主义法律体系。党的十五大、十六大明确提出，到2010年形成中国特色社会主义法律体系。党的十七大进一步提出完善中国特色社会主义法律体系的任务。2011年，十一届全国人大四次会议庄严宣告中国特色社会主义法律体系已经形成。这是我国社会主义法制建设史上的重要里程碑，是中国特色社会主义制度逐步走向成熟的重要标志。

        第三阶段从党的十八大开始至今。以习近平同志为核心的党中央更加重视依法治国，更加注重法治在现代化建设和治国理政中的重要作用，坚持以问题为导向，在全面总结以往经验基础上，开创性地提出了全面推进依法治国、加快建设社会主义法治国家的战略任务，并把依法治国提升到“四个全面”战略布局的新高度，开启了加快建设法治中国的新征程。党的十八届三中全会提出了推进法治中国建设的战略部署。党的十八届四中全会在我们党的历史上第一次专题研究全面依法治国问题，并通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这在我国法治建设史上具有重大的里程碑意义。党的十八届五中全会明确提出了“创新、协调、绿色、开放、共享”的新发展理念，把经济社会发展纳入法治轨道。

        这一阶段的主要成就有：

        一是党的十八大以来，习近平总书记在厉行法治、依法执政、依法治国、推进法治改革、创新国家治理体系新的伟大实践中，围绕全面依法治国提出了一系列新概念、新范畴、新命题、新论断、新观点、新理念、新思想，内容涵盖了法治和依法治国的全部理论要素和法治建设的各个方面，历史性地提出了“中国特色社会主义法治理论体系”，创造性地发展了中国特色社会主义法治理论，成为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。它极大推进了中国特色社会主义法治理论体系的形成、丰富和发展，是中国特色社会主义法治理论体系的精髓和核心，为全面依法治国、建设法治中国提供了科学的理论指导和坚实的学理支撑。这是党的十八大以来我国法治建设的首要成就。

        二是以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系加快完善。党的十八大以来，我们党把宪法实施和监督摆在更为突出的位置，设立宪法日，确立宪法宣誓制度，大力推进合宪性审查工作。党的十九大以来，十三届全国人大一次会议通过了现行宪法的第5个修正案，进一步完善丰富了宪法的重大制度规定，为保证宪法实施、维护宪法权威、促进法制统一，提供了强有力的政治和制度保障。全国人大常委会围绕“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的全面深化改革总目标，进一步健全立法体制、提高立法质量，深入推进科学立法、民主立法、依法立法，加强重点领域立法，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系加快完善，对改革发展稳定发挥了重要保障和促进作用。

        三是党和国家机构改革取得重要进展，推进了法治改革和建设。以习近平同志为核心的党中央明确提出全面深化改革的总目标，紧紧围绕适应统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的要求，深化党和国家机构改革，在一些重要领域和关键环节取得了重大进展。党的十九大以来，十九届中央委员会第三次全体会议作出《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，进一步明确了深化党和国家机构改革的指导思想、目标和原则，完善了坚持党的全面领导的制度，优化了政府机构设置和职能配置，为全面依法治国创造了良好的条件和工作机制。

        四是法治政府建设顺利推进。党的十八大以来，依法全面履行政府职能，坚持依法决策、科学决策、民主决策，严格执法、加强执法规范化建设，全面推进政务公开，完善相关制度、依法预防和化解社会矛盾纠纷，强化对行政权力的制约和监督，确保到2035年前法治国家、法治政府、法治社会基本建成的总体目标顺利实现。

        五是司法体制改革稳步推进。党的十八大以来，完善司法责任制，确保人民法院、人民检察院依法独立公正行使审判权、检察权，推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，强化人权司法保障机制，践行司法为民，强力推进司法公开，加强对司法活动的监督，推进司法信息化建设，建设公正高效权威的社会主义司法制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义。

        六是全民守法和法治社会建设迈出新步伐。党的十八大以来，深入开展法治宣传教育、推动全社会树立法治意识，建设完备的法律服务体系、推动法律服务更好地惠及人民群众，健全社会矛盾纠纷预防化解机制，全社会法治观念明显增强、法治正在成为全民信仰。

        七是依法治国和依规治党有机统一。党的十八大以来，党规与国法相衔接相协调，依法治国和依规治党有机统一；党的领导方式和执政方式不断改进，依法执政的体制机制不断完善；党领导依法治国的制度和工作机制进一步健全；党内法规制度建设进一步加强；制定实施监察法并对宪法的相关内容进行修改，从严治党、依法反腐成效卓著。

        八是法治工作队伍建设进一步加强。党的十八大以来，创新法治人才培养机制，大力加强法治工作队伍建设，统一法律职业资格考试，在思想政治素质、业务工作能力、职业道德水准等方面实现显著提升，为加快建设社会主义法治国家提供了强有力的组织和人才保障。

        九是统筹推进国内与国际两个法治。党的十八大以来，在全面推进依法治国的同时，着力加强涉外法律工作，推进国际法治建设。坚持对外开放基本国策，推进经济全球化，推动构建人类命运共同体并被写进了联合国重要文件。坚定维护以联合国宪章宗旨和原则为核心的国际秩序和国际体系，深化双边和多边协作。坚持走开放融通、互利共赢之路，构建开放型世界经济，不断完善服务于“一带一路”建设的涉外法律体系，推动贸易和投资自由化便利化。积极参与国际规则制定，增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力。

        二、40年法治建设的经验总结

        40年来，我国法治建设能够取得举世瞩目的历史性成就。总结经验主要包括以下八条：

        一是坚持党对依法治国的统筹谋划和统一领导。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证。纵观改革开放以来特别是党的十八大以来我国法治建设的发展历程，最根本的经验就是始终坚持党在依法治国中总揽全局、协调各方的领导核心地位，把党的领导贯彻落实到依法治国的全过程和各方面。正是由于党中央的统一领导、统一部署、统筹推进，切实健全党领导依法治国的体制、机制和制度，有力强化对依法治国方针政策和决策部署的贯彻落实，我们才能在短短40年的时间里实现法治建设的迅速发展，取得举世瞩目的历史性成就。

        二是坚持厉行法治。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央以高瞻远瞩的战略眼光和宏阔视野，把法治摆在党和国家工作全局的关键位置来谋划和推进。实践证明，只有高度重视法治在实现国家治理体系和治理能力现代化中的重大作用，才能深刻理解和把握我们党实行依法治国的重大现实意义和深远历史意义，才能最大程度发挥依法治国对党和国家事业发展的根本性、全局性、稳定性、长期性作用。

        三是坚定不移走中国特色社会主义法治道路。党的十八大以来，我们党始终把道路问题放在关系依法治国全局、决定社会主义法治建设成败的中心位置，将坚定不移走中国特色社会主义法治道路作为党领导依法治国的一条最鲜明红线。以坚持党的领导、坚持中国特色社会主义制度、贯彻中国特色社会主义理论为核心要义的中国特色社会主义法治道路是我国法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。

        四是坚持不忘本来、吸收外来、面向未来。不忘本来，要求我们从基本国情出发，围绕社会主义法治建设重大理论和实践问题，推进法治理论创新，发展符合中国实际、具有中国特色、体现社会发展规律的社会主义法治理论，为依法治国提供理论指导和学理支撑。吸收外来，要求我们学习借鉴世界上优秀的法治文明成果，以我为主、为我所用，认真鉴别、合理吸收，绝不照搬照抄。面向未来，要求我们把推进法治中国建设、建设法治强国作为实现中华民族伟大复兴中国梦的核心战略要素。复兴梦就是强国梦，而法治是国家强盛的重要标志。

        五是坚持改革与法治双轮驱动。改革是发展的强大动力，法治是发展的可靠保障。习近平同志曾形象地将全面深化改革与全面依法治国比喻为鸟之两翼、车之两轮，二者体现了“破”与“立”的辩证统一。在改革与法治的关系上，以法治思维和法治方式研究改革思路、制定改革方案、推进改革落实，发挥法治的引领和推动作用，确保在法治轨道上推进改革，实现立法与改革决策相衔接，立法主动适应改革发展需要。在确保改革于法有据的同时，通过改革推动法律立改废释，推进法律制度创新，在改革中完善法治。

        六是抓住领导干部这个“关键少数”。各级领导干部作为具体行使党的执政权和国家立法权、行政权、司法权的人，对法治建设既可以起到关键推动作用，也可能起到致命破坏作用。改革开放以来，党在依法治国中狠抓领导干部这个“关键少数”。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央，落实党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责，要求各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念。提高领导干部运用法治思维和法治方式治国理政的能力，在法治轨道上深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。事实证明，只有领导干部真正成为尊法学法守法用法的模范，全面依法治国才能持续稳步向前推进。

        七是坚持问题导向。依法治国必须直面法治建设领域突出问题，回应人民群众期待，着力解决有的法律法规未能全面反映客观规律和人民意愿，针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出等立法问题；解决有法不依、执法不严、违法不究现象比较严重，执法体制权责脱节、多头执法、选择性执法等执法司法问题；解决部分社会成员尊法信法守法用法、依法维权意识不强，一些国家工作人员特别是领导干部依法办事观念不强、能力不足，知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法等守法问题，全面推进宪法和法律实施，实现良法善治。

        八是坚持系统推进。依法治国是国家治理领域一场广泛而深刻的革命，是一项庞大的系统工程，必须统筹兼顾、把握重点、整体谋划。坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，坚持依法治国和以德治国相结合，坚持依法治国和依规治党有机统一，努力形成党领导立法与立法机关科学立法、党保证执法与行政机关严格执法、党支持司法与司法机关公正司法、党带头守法与全民守法紧密结合、相辅相成的法治建设新局面。

        回顾历史是为了更好地展望未来。党的十九大宣布中国特色社会主义进入新时代，并把坚持全面依法治国作为习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略的重要组成部分，依法治国在党和国家事业发展中的地位和作用被提升到了历史新高度。站在新时代的历史方位，面向人民在民主、法治、公平、正义、人权、安全、发展、环境等方面日益增长和不断提高的要求，面对任重道远的法治强国目标和依然繁重的全面依法治国任务，我们要全面系统地把习近平新时代中国特色社会主义思想和基本方略运用于法治领域，并创新性地转化为全面依法治国、建设法治中国的新思想、新方略、新实践，为全面依法治国、建设法治中国作出新的更大贡献！