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应理性看待和应对中国“市场经济地位”问题

天津市法学会 2016-12-19 14:44:53 【
应理性看待和应对中国“市场经济地位”问题
 
胡建国
中国法学会世界贸易组织法研究会理事
南开大学法学院副教授
2016年12月12日
 
  2016年12月11日是中国加入世贸组织十五周年的日子,值得好好纪念。同时,2016年12月11日也是所谓的中国“市场经济地位”问题的时间截点。尽管对是否到期有不同声音,但是,我们应当理性看待和应对中国“市场经济地位”问题。
 
  一、中国的“市场经济地位”是一个纯粹的国内法问题
 
  笔者认为,中国的市场经济地位是一个纯粹的国内法问题,不得作为WTO成员不履行国际义务的借口。
 
  中国“市场经济”身份问题与世贸组织规则无关。从国际法的角度看,世贸组织一般规则以及中国加入世贸组织文件都没有说中国是一个“非市场经济国家”,或者据此给中国施加了国际义务。首先,中国早已不是关贸易总协定意义上的“非市场经济国家”,即“国家垄断和实质上垄断贸易,并且国家决定所有国内价格”的国家。其次,《中国加入世贸组织议定书》第15段仅仅规定了与反倾销正常价值认定有关的规则,并没有说中国是一个“非市场经济国家”。至于各成员如何看待中国的身份,世贸组织规则并未规定任何义务,同时,中国“非市场经济国家”身份本身也不会对中国产生任何不利的国际法律后果。第15段仅在(d)项赋予中国一项权利,即如果中国根据世贸组织进口成员的国内法律证明自己是一个市场经济体,则该进口成员必须提前停止非市场经济反倾销方法。
 
  虽然中国的“市场经济”身份是一个纯粹的国内法问题,但是国内法不得作为不履行世贸组织义务的借口。从国内法的角度看,主要成员的国内反倾销法律往往将“非市场经济国家”身份与反倾销调查中的非市场经济方法联系起来,即“非市场经济国家”身份是适用反倾销非市场经济方法的前提条件。日本和欧盟反倾销法律采取了直接点名“中国”和“越南”的方式,国内法并无所谓的“市场经济标准”,法律上也没有将中国称为“非市场经济国家”。美国、加拿大、印度都将二者明确联系在一起,不仅规定了“非市场经济国家”或类似概念的定义及“市场经济标准”,而且通过法律规定或者行政机关认定将中国视为一个“非市场经济国家”,并适用非市场经济反倾销方法。如果这些成员打算在对华反倾销调查中放弃非市场经济方法,则必须首先承认中国的“市场经济地位”身份,这是所谓的中国“市场经济地位”问题的国内法根源所在。根据国际法一般原理,国内法不得作为一国不履行国际义务的借口。因此,2016年12月11日之后,不论美国、加拿大、印度等国家是否承认或给予中国“市场经济地位”,都必须履行在涉华反倾销调查中停止使用非市场经济反倾销方法的国际义务。
 
  中国“市场经济地位”问题仅与涉华反倾销中的正常价值认定方法有关,且仅涉及中国出口贸易的很小部分。《中国加入议定书》第15段是对世贸组织《反倾销协定》一般规则的有限偏离,仅仅涉及反倾销中的正常价值认定方法问题。这一结论已被世贸组织专家组和上诉机构多次确认。就对中国出口贸易的影响而言,反倾销所涉案值仅占很小的比例。欧盟委员会发布的《2014年贸易防御工具报告》指出,2014年,输欧产品只有0.21%受到反倾销和反补贴措施影响。由于欧盟反倾销措施主要针对中国,中国产品受到欧盟反倾销措施影响的比例会稍大一些。欧盟委员会在2004年关于中国市场经济地位的报告指出,只有0.5%的中国出口货物受到反倾销措施的影响。
 
  实际上,美国、欧盟、加拿大等世贸组织成员只有钢铁等少数国内产业积极反对给予中国“市场经济地位”。有的国家本来在中国“市场经济地位”问题上没有多少实质性的经贸利益,但试图将这一问题扩大化。例如,日本在2002年修订的《与反倾销税有关的内阁命令》规定对中国适用非市场经济反倾销方法,并且注意到了根据《中华人民共和国加入议定书》第15段(d)项规定的条件,前述方法的有效期至2016年12月10日。更重要的是,根据世贸组织的统计,1995年1月1日至2015年12月31日,日本只对中国产品发起了3起反倾销调查,采取过2项反倾销措施。但日本经济产业省2016年12月8日公开表示,不会给予中国“市场经济地位”。
 
  二、应在世贸组织多边框架下妥善处理中国“市场经济地位”问题
 
  世贸组织运行二十多年来取得了巨大成就,尤其是妥善处理了主要世贸组织成员之间的重要贸易争端,譬如,美国与欧盟之间的荷尔蒙牛肉争端、香蕉争端、外国销售公司税收争端,美国与加拿大之间的软木争端。世贸组织多边框架已经成为世贸组织成员处理贸易争端与政策分歧的主要场所。中国也在世贸组织多边框架下成功处理了与美国、欧盟等主要贸易伙伴之间的贸易争端。截止2016年12月11日,世贸组织各成员共发起了514起案件。就中国而言,中国起诉美国9次,起诉欧盟4次,同时也被诉37次(涉及24项贸易措施)。中国在世贸组织多边框架下妥善处理了与美国、欧盟的许多重要贸易争端,例如,知识产权保护争议、稀土等原材料贸易争议等等。中国政府有能力、也有意愿在世贸组织多边框架下妥善处理好与美国、欧盟、加拿大等主要贸易伙伴有关中国“市场经济地位”问题的分歧与争端。
 
  从中国主要贸易伙伴的态度来看,美国、日本已经正式表态不会给予中国“市场经济地位”,媒体披露,印度也会紧跟美国和欧盟的步伐不会主动承认中国“市场经济地位”。欧盟则正在积极推动修改反倾销反补贴法律,拟废除适用于世贸组织成员的非市场经济反倾销制度,同时辅以若干替代性保护措施。由于美国、欧盟、印度、加拿大等主要贸易伙伴的非市场经济反倾销法律仍旧存在且短时间内仍难修改,2016年12月11日后,这些世贸组织成员将无法在涉华反倾销调查中停止使用非市场经济反倾销方法,涉嫌违反世贸组织规则。中国可根据美国、欧盟、加拿大等世贸组织成员的非市场经济反倾销法律制度的具体情况以及2016年12月11日后继续适用非市场经济反倾销方法的情况,选择恰当时机与对象,诉诸世贸组织争端解决机制。
 
  此外,美国、欧盟、印度等世贸组织成员对中国出口产品维持着多项反倾销措施。例如,欧洲议会在2016年5月12日发布的《关于中国市场经济地位问题的决议》中指出,欧盟当前有效的73项反倾销措施中,有56项适用于中国进口产品。同时,欧盟2016年以来对华出口产品新发起了多项反倾销调查。2016年12月11日后,中国政府也应考虑这些现有反倾销措施或反倾销调查的处理问题。
 
  三、警惕并积极应对非市场经济反倾销方法“借尸还魂”
 
  就反倾销而言,2016年12月11日之后,中国将与其他世贸组织成员居于同等法律地位,在法律上完成了从非市场经济反倾销制度向《反倾销协定》一般制度的过渡。但是,美国、欧盟、加拿大、日本等世贸组织成员可能认为中国事实上没有完成向市场经济的过渡,并据此采取措施做出回应。虽然各成员不得根据《中国加入议定书》第15段中的非市场经济反倾销条款采取回应性措施,但是不能排除部分世贸组织成员声称根据《反倾销协定》、《补贴与反补贴措施协定》或者其他世贸组织协定采用回应性措施。在这方面,反倾销成本调整方法尤其值得关注。
 
  澳大利亚在2005年给予中国“市场经济地位”、欧盟在2002年和2005年分别给予俄罗斯和乌克兰“市场经济地位”后,普遍采用的反倾销成本调整方法在很大程度上替代了非市场经济反倾销方法。在满足推算正常价值方法适用条件的情况下,如果欧盟或澳大利亚反倾销调查机关认定投入品成本受到扭曲,就会采用其他方法确定或者调整此类成本,其中,一种重要方法即是使用替代国的投入品成本。在此种情况下,如果投入品成本占到被调查产品价格的很大比例,投入品替代国价格的运用将会导致与反倾销非市场经济方法类似的结果。美国在非市场经济反倾销调查中运用推算正常价值,基于被调查产品的生产要素数量与生产要素的替代国价格计算正常价值。如果美国在对华反倾销调查中放弃非市场经济反倾销方法,转而适用成本调整方法,并以生产要素在第三国的价格替代被调查出口商或生产商的生产成本,将与现有方法并无不同。2016年12月11日之后,如果美国、欧盟、加拿大、日本、印度、墨西哥等世贸组织成员主动或被迫给予中国“市场经济地位”,或者放弃非市场经济反倾销方法,很有可能在对华反倾销调查中转向“借尸还魂”的成本调整方法。实际上,作为废除适用于世贸组织成员的非市场经济反倾销制度后的一项重要配套改革措施,欧盟委员会在2016年11月9日提出的所谓“市场扭曲”条款建议本质上扩大了反倾销成本调整方法的适用范围。
 
  世贸组织争端解决机构在2016年10月26日通过的阿根廷诉欧共体生物柴油反倾销案专家组和上诉机构报告裁定,欧盟的相关成本调整做法违反了《反倾销协定》相关规定,对反倾销成本调整方法施加了重要纪律。尤为重要的是,世贸组织进口成员不得以生产被调查产品的投入品价格或成本受到扭曲为由拒绝被调查生产商或出口商记录的成本,并以投入品的国际价格或第三国价格取而代之。此项裁决堵住了非市场经济反倾销方法借由成本调整方法“还魂”的漏洞。欧盟委员会新近提出的“市场扭曲”条款如最终成为欧盟法律,将涉嫌违反世贸组织规则,中国政府可以诉诸世贸组织争端解决机制解决分歧。
 
  (该文在中国法学会2014年部级研究课题成果的基础上完成)