陈实:论捕诉一体化的合理适用   

天津市法学会 2020-02-02 12:28:46 【
  
  倡导对法律人的人文关怀,促进法律人的新知新方法

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                                (感谢“独乐斋主”题字)

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  陈实 | 中南财经政法大学法学院副教授、诉讼法系主任;文澜青年学者、南湖青年学者;在《中guo法学》《光明日报》等发表论文多篇。
  
  曾挂职武汉市某区人民法院刑庭副庭长、广东省某市中级人民法院刑一庭副庭长数年,办理数百宗刑事案件。
  
  感谢陈实老师及“法商研究杂志”公众号的特别授权。
  
  捕诉一体化是21世纪初在我国地方检察改革过程中产生的一种办案机制。在新一轮检察体制改革的背景下,该机制再度兴起并引发争议。捕诉一体化是对检察办案组织的职能改革,其内生逻辑是检察机关在多重因素叠加变化下通过重新配置办案资源,改革内部办案方式从而对新的司法需求进行回应。
  
  捕诉一体化与批捕权的归属问题不应混为一谈,前者不会异化审查逮捕程序和削弱检察机关的内部监督,反而有利于推进以审判为中心的诉讼制度改革,在当前司法改革的背景下具有相对合理性。捕诉一体化可以通过限制适用层级、尊重地方实践模式、及时评估调整的制度试行方式予以适用,并通过落实审查逮捕实质化、切断捕诉利益关联、强化侦查监督引导等配套措施最大限度地避免其副作用的产生。
  
  一、问题的提出
  
  审查逮捕和审查起诉一直是我国刑事诉讼法赋予我国检察机关的两项重要职权。检察体制改革,尤其是刑事检察体制的调整势必会牵涉到审查逮捕和审查起诉权力的配置和行使,进而产生捕诉关系的处理问题。
  
  在21世纪初的检察体制改革过程中曾出现对于公安机关移送的刑事案件,由受理案件的检察官在法定权限内完成审查批捕、起诉、出庭公诉,履行立案监督、侦查监督、审判监督职责的一种新型捕诉关系,即“捕诉一体化”的办案机制(又称“捕诉合一”机制)。[1]这一被改革地人民检察机关认为是“冲破办案旧模式,办案质量和效率从整体上得到提高”的刑事检察新举措曾引发全国多地检察机关效仿,但也遭到诸多批评和质疑,以致在2005年被最高人民检察院明确叫停。
  
  其中的原因在2005年召开的全国检察机关第2次侦查监督工作会议上被总结为:“审查逮捕是侦查监督的首要职责,是开展立案监督、侦查活动监督的重要基础,也是侦查监督工作为构建和谐社会服务的重要途径。在防止冤错案件发生上,它是一道非常重要的关口。捕诉分离是诉讼规律的科学总结,捕诉合一,不利于保证案件质量。有的地方搞捕诉合一的,除个别经批准进行机构设置整体改革试点的以外,一律要纠正过来。个别整体改革试点单位将捕诉两个机构合署办公的,在审查批捕、公诉环节必须由不同的承办人办理。”[2]
  
  捕诉一体化虽然早已被叫停,但是并未就此彻底消失。近年来,有些地方检察机关在检察体制改革过程中再次将审查逮捕和审查起诉职能集中行使。2018年7月,最高检察机关更是明确提出要统一履行审查逮捕和审查起诉职能,实行捕诉一体化。[3]因为曾经有过被否定和叫停的历史,捕诉一体化的卷土重来引起了学界和司法界的空前关注,并再度引发强烈的批评和反对。
  
  反对者所持的理由与若干年前有的学者所持的理由大体相同:(1)基于捕诉一体化改革过程中出现的弊端。例如,审查逮捕条件随着捕诉一体化而人为拔高,造成该捕的未捕,批捕后案件事实和证据发生变化,不应起诉的案件又被人为起诉。[4](2)认为捕诉一体化办案机制违背捕诉分离的基本诉讼规律,捕诉权集中行使会削弱检察机关的内部监督,甚至容易造成冤假错案。[5]
  
  与若干年前不同的是,虽然遭到更为激烈的反对,但是最高检察机关的决心却并未因此而动摇,反而坚定地提出将捕诉一体化作为组建专业化刑事办案机构的切入点和突破口在全国检察机关推行。
  
  一项改革举措跨越10余年反复出现,改革机关的态度前后截然不同,并且能引发学界和实务界激烈争论的现象实不多见。当前最高检察机关明确、坚决的态度或许使得捕诉一体化的推行不再有悬念,但是围绕这一问题的讨论不应就此止步。
  
  关于捕诉一体化办案机制,现有的研讨还不够深入,一系列核心问题还未得到充分的揭示。例如,捕诉一体化究竟如何在捕诉关系中产生,其本质是什么?禁而不绝反映出捕诉一体化具有怎样的实践理性和内生逻辑?在新一轮司法体制改革背景下的捕诉一体化又是否能体现诉讼理性和制度价值?检察机关应当如何推行捕诉一体化?围绕这些问题,笔者试图推进研究并作出回答。
  
  二、捕诉一体化本质之澄清
  
  捕诉一体化存在于由来已久的捕诉关系之中。新中guo成立以来,我国检察机关审查逮捕和审查起诉两项职能的归口关系经历了从内设机构到办案组织的分合调整,正是在这一演进过程中捕诉一体化应运而生。但是,应当澄清的是,捕诉一体化办案机制在本质上是检察机关办案组织的职能改革,而并非检察机关内设机构的设置问题。
  
  (一)从内设机构到办案组织的捕诉关系
  
  1954年,《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国人民检察院组织法》和《中华人民共和国逮捕拘留条例》颁布实施。由于这些法律、条例在明确检察机关对违法犯罪行为具有刑事检察权的同时还赋予检察机关批准逮捕权,因此涉及检察机关审查逮捕与审查起诉之间的职能设置,即捕诉关系的问题。在经历短暂的捕诉机构分设之后,从1962年到1999年,最高人民检察院一直将审查逮捕和审查起诉职能集中归口由刑事检察部门行使。[6]
  
  1996年,《中华人民共和国刑事诉讼法》(以下简称《刑事诉讼法》)经过了第一次“大修”,为了强化刑事诉讼监督职能,最高人民检察院于1999年进行机构改革,将刑事检察厅分设为“审查批捕厅”和“审查起诉厅”,又于2000年将审查批捕厅更名为“侦查监督厅”。需要指出的是,从1962年到1999年,捕诉职能虽然长期集中归口行使,但是具体办案仍由不同的人员负责。这从1963年最高人民检察院制定的《审查批捕、审查起诉、出庭公诉工作的试行规定》(修改稿)“各级人民检察院办理批捕、起诉案件,应当实行‘专人审查,集体讨论,检察长决定’的制度”的规定中可以看出。这种专人审查,三级审批的办案制度,在1980年制定、1991年修改的《人民检察院刑事检察工作试行细则》中也得到一以贯之的坚持。
  
  换言之,审查逮捕和审查起诉职能在内设机构的集中归口虽然长达30余年,但是在办案机制上捕与诉仍然是分离的。然而令人不解的是,在1999年最高人民检察院将审查逮捕与审查起诉职能机构分设后,捕诉职能反而走向一体化。这里的转折点是1999年最高人民检察院推行的“主诉检察官办案责任制”改革。
  
  作为最高人民检察院在1999年大力推行的改革措施,主诉检察官办案责任制是指主诉检察官在检察长的领导下,相对独立地行使审查起诉、出庭支持公诉职权,履行相关法律监督职责并承担相应责任的办“二厅”“三厅”3个淡化监督色彩的机构,捕诉职能都归口一厅。1979年《中华人民共和国人民检察院组织法》颁布,检察机关设置刑事、法纪、监所、经济等检察部门,捕诉职能归口刑检部门。参见王松苗、王丽丽:《对高检院24个职能部门历史沿革的初步梳理》,《检察日报》2009年10月12日。案制度。[7]
  
  不过,在最高人民检察院于2000年制定的《关于在审查起诉部门全面推行主诉检察官办案责任制的工作方案》中却有这样一条规定:“主诉检察官承办案件时对需要采取、变更、撤销逮捕的应当提出意见,报请检察长决定”。从这里可以看出,虽然该改革方案旨在强化公诉部门审查起诉的职责,但是在具体举措中已经将审查起诉与审查逮捕关联起来,使主诉检察官的职权进一步扩大,对是否批捕具有“准审查权”。
  
  质言之,经由最高人民检察院主推的主诉检察官责任制改革,实际上在检察办案组织的层面为捕诉职能连接开启了程序入口,也为捕诉职能的一体化提供了制度空间。[8]2000年,广东省深圳市人民检察院按照最高人民检察院的统一部署在全市检察机关刑检部门实行“主诉检察官制度”,同时推行“捕诉职能集中行使制度”,以求彻底打破过去集体讨论、集体负责以及审查逮捕与审查起诉由不同的办案人员负责的办案模式,捕诉一体化办案机制因此应运而生。
  
  (二)作为办案组织职能配置的捕诉一体化
  
  从捕诉一体化办案机制的发展过程可以清楚地看到,该机制产生于检察办案组织的职能改革。明确这一点对于理解捕诉一体化办案机制的本质及其在程序法理上的意义十分重要。因为无论是过去还是当前,检察机关一直存在一种片面甚至错误的认识,即只把捕诉关系问题当作其内设机构设置的问题予以对待,认为捕诉是分立还是一体化属于其内部业务机构管理问题,并不涉及刑事程序法理。
  
  此外,也有部分学者持相同的看法。例如,有学者认为:“捕与诉之分与合,属于检察机关内部的职能分工,涉及的是内设机构如何设置的组织法意义上的问题,对于诉讼法效力上没有影响。因此‘捕诉合一’并无诉讼法理上的障碍”。[9]导致出现这种片面认识的原因从表面上看,可能与捕诉一体化近年来回潮的背景有关。
  
  最高人民检察院于2011年发布《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》并召开第13次全国检察工作会议,会议强调了检察机关内设机构的改革,随后全国各地人民检察机关陆续对内设机构进行了整合,并随之出现了捕诉一体化的办案模式。
  
  此外,当前最高检察机关对于实行捕诉一体化的表态也是在新一轮检察机关内设机构改革的背景下提出的,因而在客观上给人形成一种印象,即捕诉一体化是在检察机关机构改革中出现的、属于内设机构调整合并的产物。除此之外,导致出现上述片面认识错误的更为根本的原因是对检察“办案组织”这一概念含义的模糊以及其与“内设机构”概念的混淆。
  
  如同审判组织之于审判权,检察办案组织是检察权运行的载体和细胞,是检察机关最基本的办案单元。不同于内设机构的调整,检察办案组织及其职权配置事实上会形成不同的检察权运行机制。
  
  二者之间的核心区别是:前者属于司法行政职能管理范畴,受检察组织法调整;而后者属于司法权运行机制问题,与诉讼法理相关,不能混为一谈。[10]就捕诉一体而言,是将批捕和起诉两种职能集中由同一名检察官行使,因而在本质上是捕诉职能在检察办案组织层面的一体化,而与检察机关内设部门是否分立整合并无直接关系。
  
  因此,必须明确的是,对于捕诉一体化,不能仅从检察机关内设机构层面予以看待,而应当在诉讼制度和刑事司法法理中予以检视。
  
  三、捕诉一体化内生逻辑之探究
  
  学界对捕诉一体化历来都是批判有余,而对其内生逻辑却鲜有关注。不了解实践,对现实缺乏基本关怀是导致理论界与实务界在捕诉一体化问题上难以形成有效对话的主要原因。应当看到,在捕诉关系改革的问题上,地方检察机关的步伐明显迈得更大。这主要是因为较之最高检察机关,地方检察机关的改革无须承担较大的政策风险。
  
  但更重要的是,处于办案一线的检察机关有着更为迫切的改革需求和动力。法国学者布迪厄认为,制度绝非僵化的教条,也并非由单一力量直接决定,而是有其独特的产生机理和运行逻辑,理解制度必须深入其运行的具体场景,即场域之中。[11]
  
  进入司法的具体场景可以发现,捕诉一体化是在多重因素叠加影响下,检察机关通过重新配置办案资源,改革内部办案模式从而对新的司法场域的一种回应。
  
  (一)缓解案多人少的积案压力
  
  美国学者波斯纳指出,效率是驱动司法程序的重要动机,法律程序像市场交易一样,当交易成本过大导致效率很低时,参与者会促使程序改变以降低交易成本。[12]案多人少的积案压力正是检察机关在不同时期调整捕诉关系,实行捕诉一体化的主要逻辑,并主要表现为以下两个方面。
  
  一是捕诉案件数量剧增的直接影响。从犯罪学的角度看,40年来的改革开放史,同时也是一部刑事犯罪增长史。据统计,1981年到2009年,公安机关刑事案件立案数由89万件增至558万件,增长5.26倍。刑事发案率由每10万人89.6上升到每10万人419.1,增长了3.68倍。[13]尤其是20世纪90年代末至21世纪初,伴随商品经济的快速发展,各种社会矛盾明显暴露,刑事发案率在短期内直线上升。
  
  全国年刑事立案率从20世纪80年代的约50万件快速增至300万件,2000年突破400万件大关,出现“犯罪高峰”现象。[14]与剧增的案件数相比,检察机关的办案编制增长却非常缓慢。据统计,1988年至2011年,我国检察官数量由11.2万人增长到15.1万人,增长率仅为34%,每10万人的检察官数量由10.20人增长到11.21人,增长率仅为10%,而同期人民检察院审查批捕、决定逮捕案件数量却增加了1.19倍,提起公诉的案件数量增加了2.13倍,检察官数量的增长远远低于工作量的增长。[15]
  
  这一数据在改革开放的前沿阵地表现得更为显著。据统计,在全国率先推行捕诉一体化的广东省深圳市,20世纪90年代中后期的平均刑事发案率是20世纪90年代以前的2倍。[16]仅从1999年到2004年,广东省深圳市检察机关年受理批捕、起诉案件数合计上升了190%,而5年来全市检察机关刑事检察部门的人员从191人增加至214人,增长率仅为12%。[17]
  
  案件数量剧增的压力显而易见。这是地方检察机关将捕诉职能在办案组织层面一体化以节省办案资源,增加办案人手,提高审查效率的直接动因。[18]
  
  案多人少的压力对捕诉关系变化的影响在近些年来捕诉一体化回潮的现象中也表现得十分明显。例如,以往刑事犯罪率在全国并不算高的新疆维吾尔自治区,在2009年7月5日乌鲁木齐市发生打砸抢烧严重暴力事件之后刑事政策收紧,案多人少的问题开始凸显,该自治区检察机关随之将捕诉关系调整为捕诉一体化。
  
  又如,2010年以来,捕诉一体化制度回潮集中于长三角、珠三角和环渤海地区的地方检察机关,而这3个地区正是我国经济活跃、犯罪率高、案多人少矛盾最突出的3大经济带。[19]尤其是2015年,在检察官员额制改革推行之后,由于各种复杂的原因,基层办案机关案多人少的矛盾更为突出,为了缓解积案压力,包括北京、吉林、浙江、湖北、湖南等首批司法体制改革的试点省(市)几乎都将捕诉关系调整为捕诉一体化。
  
  二是捕诉审查方式变化的间接影响。捕诉审查的基本立法趋向是规范化和诉讼化,这在刑事诉讼法的两次修改中体现得比较明显。为了应对1996年《刑事诉讼法》对逮捕程序的修改,最高人民检察院在1999年制定的《人民检察院刑事诉讼规则》中提高了逮捕审查的程序要求,如认为报请批准逮捕的证据存疑时要对证据进行复核,对不批准逮捕并通知补充侦查的,在作出不批准逮捕决定时还要列出补查提纲,以及逮捕审查后要统一填写“三书”(《逮捕案件审查报告》《逮捕案件审批表》和《阅卷报告》)。
  
  为了进一步严格逮捕的适用和强化侦查监督职能,地方检察机关还要求不批准逮捕必须经检察委员会研究讨论或者向上级人民检察院汇报决定。在2012年《刑事诉讼法》的修改过程中,立法又增加了检察机关在捕诉环节的一系列程序要求,如审查批捕阶段的讯问犯罪嫌疑人、询问证人、听取辩护律师意见,非法证据审查排除,捕后羁押必要性审查,以及审查起诉阶段听取辩护人和诉讼代理人意见,根据辩护人申请调取证据材料,参加庭前会议等。
  
  应当说,程序的增加和完善、法律文书的统一和细化以及相关绩效管理制度的建设都对捕诉审查具有规范意义,但同时也势必会大大增加捕诉审查的成本。1996年修改《刑事诉讼法》时将拘留后提请审查逮捕的期限从3天增加到7天(按工作日计算只增加了2天),但实践中检察机关普遍反映增加的时限难以应对因审查方式变化而带来的办案强度和时间压力。[20]
  
  另外,自1996年起,为了扭转以前公安机关滥用移送审查起诉中的退回补充侦查程序以延长侦查期限的局面,刑事诉讼法将审查起诉阶段退回补充侦查的次数修改为以两次为限。但事实上,除了侦查机关以外,由于审查起诉时间紧张,检察机关也常常利用补充侦查程序延长审查期限。[21]
  
  立法对退查次数作出限制之后,检察机关显然难以再加利用。而要在法定的1个月之内完成讯问犯罪嫌疑人、询问证人、调取核实相关证据、制作法律文书、内部审批流转等事项,审查起诉的时间常常捉襟见肘。[22]
  
  因此,捕诉审查方式的立法变化在客观上降低了办案效率,加剧了案多人少的矛盾。这也是促使检察机关调整捕诉关系的主要原因。因为捕诉分立占用的办案人员更多,尤其捕和诉的一些重复性审查消耗了大量的办案时间,而实行捕诉一体化,捕诉审查均由同一人完成,节省了办案人员,审查起诉效率显著提升。
  
  (二)消除捕诉紧张关系的诉求
  
  1996年《刑事诉讼法》修改时将逮捕的证据条件从原来的“主要犯罪事实已经查清”放宽为“有证据证明有犯罪事实”。这一修改旨在将逮捕的证明标准与起诉和定罪的证明标准区别开来,避免因逮捕条件过于严格而导致逮捕适用率较低。[23]同时,作为配套改革措施,公安机关长期以来作为逮捕替代措施大量使用的收容审查制度被取消。
  
  应当说,当时的立法改革有利于逮捕这一强制措施回归其程序属性和功能,并使公安机关的羁押手段趋于规范化。然而始料未及的是,这一立法改革同时也引起一系列其他变化,尤其是对公安机关办案质量、侦诉关系、捕诉关系造成巨大的冲击。这是促使捕诉一体化产生的另一个原因。
  
  一方面,1996年以前,在审查逮捕与审查起诉同为“主要犯罪事实已经查清”的证据条件下,虽然捕诉分立,但是不至于产生审查标准掌握上的分歧。1996年之后,逮捕条件放宽,捕诉审查标准不再一致。在捕诉分立的情况下,对于是否应该逮捕以及捕后能否起诉的问题,公安机关与检察机关之间,以及检察机关捕诉部门之间开始产生分歧。
  
  另一方面,由于逮捕的证据要求放宽,因此侦查机关在提请逮捕时的案件证据不再像过去那样已经趋于符合起诉时的证据要求,犯罪嫌疑人的主要犯罪事实可能还远未查清。而逮捕后的羁押期限有严格限制,侦查机关也不能像过去那样利用期限模糊且弹性极大的收容审查措施来争取办案时间,在捕诉分立的情况下,审查起诉部门无法与审查批捕部门衔接,更无法介入侦查,导致侦查机关在批捕之后移送审查起诉的案件在证据方面常常达不到起诉的标准。
  
  加之1997年公安部为了提高侦查效率推行“侦审一体化”改革,预审制度被取消,从而使得侦查机关内部案件审查机制真空化,进一步导致移送审查起诉的案件质量降低。[24]
  
  有数据表明,1996年《刑事诉讼法》修改以后,审查起诉阶段对公安机关侦查移送案件的退回补充侦查率明显升高,一些地方检察机关的退查案件数甚至占到受案总数的1/3以上。[25]而在退回补充侦查后,又出现大量的超期补查、补查不力或无法补查原案送回等现象,进而又造成不起诉率升高。
  
  例如,捕诉一体化的先行者广东省深圳市人民检察院1999年对不起诉案件的一份调查报告显示,1996年《刑事诉讼法》修改之后,该市存疑不起诉案件明显增多,占全部不起诉案件的70%以上,其中公安机关侦查案件存疑不起诉占普通刑事案件不起诉的比例迅速上升,1998年为44.28%,1999年上升至54.8%。[26]
  
  该报告进一步举例分析,造成存疑不起诉的主要原因正是刑事诉讼法修改后,批捕与审查起诉的条件存在客观差距,侦诉机关之间、捕诉部门之间对前述条件的把握不一致,以及侦查机关在逮捕后移送起诉案件达不到起诉标准所致。例如,对于走私案件,批捕部门一般认为只要有走私行为,数额达标即可批捕,而起诉部门则认为还必须具有走私的故意,明知是走私逃避关税的,才能提起公诉,因而造成诸多走私案件因为主观故意最终难以认定或者无法补查而存疑不起诉。[27]
  
  2012年《刑事诉讼法》再次修改逮捕条件,列举了逮捕的情形,规定了3种特殊的逮捕条件以及转化逮捕的条件。这些规定虽然有利于缓解侦诉机关之间对逮捕审查标准理解的矛盾,但是捕后侦查机关移送起诉案件证据质量不高的问题仍然存在,捕诉分立之下存在的捕诉办案人员之间的认识分歧问题并未消除。
  
  地方检察机关的调查报告显示,自2012年《刑事诉讼法》实施以来,审查起诉阶段的退补现象仍然十分突出,其中,因侦查质量不高而实质性退补,以及检方认为证据未达到起诉条件但为规避不起诉率高而退补作撤案处理仍是主要原因。[28]
  
  因此,通过调整捕诉关系使捕诉产生连接,使捕诉部门能够提前介入侦查实施引导,降低退补率和不起诉率,以提高捕诉案件质量,消除捕诉审查之间的分歧,是检察机关实行捕诉一体化的现实需要。
  
  (三)办案责任评价的内外诱因
  
  司法行为评价机制虽不是正式程序规则,“但却建构了一种组织成员行为活动相对可察与受约束的制度环境,并使得司法人员内心深处的功利化动机有了明确的方向和具体的目标”。[29]在评价机制的影响下,程序功能不同、目的相异的捕诉程序被彼此关联起来,甚至形成利益捆绑。这是导致捕诉一体化出现的又一个重要原因。
  
  首先,国家赔偿法的错捕评价是捕诉一体化的外在诱因。1995年,《中华人民共和国国家赔偿法》(以下简称《国家赔偿法》)正式实施,其中15条、第19条规定,对没有犯罪事实的人的逮捕属于侵犯人身权利的错捕,作出逮捕决定的检察机关为赔偿义务机关,要承担相应的赔偿责任。
  
  应当说,坚持“结果归责原则”对确系无辜但被逮捕的人给予赔偿的方式与国际立法经验相符,但将批捕行为一律定性为“错捕”,并将程序决定机关作为过错责任和赔偿义务机关的做法与诉讼规律相悖。[30]这种由结果主导程序的国家赔偿方式给检察机关带来极大的压力。为了减少错捕率和赔偿率,检察机关则将实体与程序关联起来,从是否能起诉以及能否胜诉的结果方面去考量批捕。
  
  因此,2000年最高人民检察院在推行主诉检察官责任制改革时赋予主诉检察官对决定逮捕的准审查权,以及地方检察机关进一步将捕诉一体化也就不难理解了。经2010年、2012年两次修订的《国家赔偿法》继续沿用“结果归责原则”,虽然删除了“错捕”的字样,但是仍然规定对采取逮捕后,决定撤案、不起诉或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的受害人不区分情形地进行赔偿,并且还进一步强化了检察机关的赔偿范围和义务。对于检察机关而言,虽然没有错捕的定性风险,但是捕后不诉的归责赔偿风险仍然现实存在,因此仍然需要在办案机制上对捕诉职能作关联考量,以减少和规避赔偿责任。
  
  其次,检察机关内部办案绩效考评是推动捕诉一体化的内在诱因。最高人民检察院自1995年起开始探索建设绩效考核制度,要求以职务(岗位)规范和工作任务为依据对检察官进行考核,并将考核事宜授权地方检察机关具体实施。[31]而地方检察机关在指标量化、考评打分的条线考核体系中遵循的是以最终案件处理结果衡量捕诉办案质量的结果导向标准。
  
  即一方面从是否起诉和被追究刑事责任的追诉结果考核批捕的正确与否,如已批准逮捕的犯罪嫌疑人,因没有犯罪事实或者依法不应追究刑事责任而撤案、绝对不起诉、判无罪的,公诉部门存疑不起诉的,对办案人员要扣分;另一方面又从最终是否起诉和判处有罪的实体结果考核不批捕的正确与否,如对有逮捕必要的犯罪嫌疑人作出不批准逮捕决定,后被起诉至法院判处有期徒刑以上刑罚,并已发生法律效力的,对办案人员也要扣分。[32]
  
  并且,在检察机关对审查逮捕质量的专项考评体系中也体现了这种结果导向思维。例如,最高人民检察院于2006年出台的《人民检察院审查逮捕质量标准(试行)》中规定“没有犯罪事实或者依法不应当追究刑事责任的人批准逮捕的,是错捕”。
  
  其中,“审查逮捕时,有证据证明有犯罪事实,但批准逮捕之后,因主要证据发生变化而认定没有犯罪事实或者不能证明有犯罪事实,或者法律、司法解释有新规定而不认为是犯罪的,是因事实证据和法律变化的错捕”,而“撤案、不起诉、被判决无罪”均属能认定的错捕。
  
  最高人民检察院于2010年对该试行标准做了完善,如修正了错捕的部分情形,但该标准仍然将批准逮捕后,犯罪嫌疑人被决定不起诉或者被判处管制、拘役、单处附加刑或者免予刑事处罚的认定为办案缺陷。这使得捕诉之间的利益关联仍然存在。[33]
  
  可见,检察机关的内部评价制度实际上也已经将捕与诉的办案质量完全勾连,使捕诉关系成为利益捆绑关系。而在捕诉分立,尤其是具体办案人员不同的情况下,要符合考评指标实际很难做到,要使捕诉利益形成一致,不因办案组织和标准不一而产生内耗的对策,就是将捕诉审查交由同一个办案组织负责。
  
  四、捕诉一体化诉讼理性之揭示
  
  如同理解捕诉一体化的内生逻辑一样,讨论捕诉一体化是否可行也必须结合我国刑事司法的实践场域。脱离经验事实,仅从纯粹的价值哲学和封闭的理论推演出发否定一个具有实践理性的制度多少有些轻率和不负责任。立足于司法场域对捕诉一体化进行考量,会发现其与诉讼规律并不必然排斥,并且有利于推动当前的司法体制改革,其诉讼理性和制度价值应当被重新认识。
  
  (一)捕诉一体化与批捕职权的归属不宜混谈
  
  一直以来,有人对捕诉一体化持否定的态度,认为审查逮捕与审查起诉是不同性质的两种职能(前者是对限制犯罪嫌疑人人身自由这一强制措施的审查权,属于应当由中立司法机构进行审查的司法性权力;后者是对涉嫌犯罪的行为进行审查及发动起诉的权力,属于行政性的公诉权范畴),进而主张对这两种不同性质的权力不能混同行使。[34]笔者认为,这一观点貌似合理,其实已超出捕诉一体化问题的讨论范畴。
  
  讨论捕诉一体化问题首先要基于审查逮捕和审查起诉已经并且一直都是检察机关的两种职能这一基本前提。与一般诉讼原理和国际经验不同,捕诉两种职能在我国一直以来都是由检察机关行使。当前需要探讨的是捕诉两种职能在检察办案组织层面能否进一步集中行使的问题。
  
  而所谓审查逮捕权是司法审查权,不应与公诉性质的权力混同行使的论断已经超越问题的外延,其否定的不仅仅是捕诉一体化,还包括批捕权归属于检察机关这一基本前提。需要指出的是,这种理据进路回避了对捕诉一体化的利弊分析和价值衡量,将讨论转换到逮捕权归属的问题上,虽然在逻辑上并不关联,但是其构成讨论的前置性问题,因此仍有必要予以廓清。
  
  即使抛开捕诉一体化的问题,批准逮捕权归属于检察机关在我国也是相对合理的。从诉讼原理看,逮捕审查是司法性审查,但并非指绝对由法院和法官审查。联合国《公民权利和政治权利国际公约》对逮捕权主体的要求是“审判官或授权行使司法权力的官员”。诚然,由法官审查批准逮捕是最理想的制度安排,但是这需要一系列司法体制的配套。
  
  我国司法体制无论是在过去、当前还是在未来可预见的时期都难以支持这种制度安排。
  
  首先,人民法院在刑事司法领域的主要功能仍然是致力于与公安机关和检察机关一起打击和惩罚犯罪。“在法院同时拥有审判权的情况下,如果法院做不到中立,根据现有的考核机制,法院很可能对自己批捕的人都定罪判刑,这可能对犯罪嫌疑人、被告人更不公平。”[35]
  
  其次,将批捕权赋予人民法院还将涉及宪法、法律的修改,司法机构组织重设,办案人员增加,办案经验积累等一系列复杂问题,可谓牵一发而动全身,其中很多困难和障碍非短期内所能克服。
  
  事实上,在司法改革的过程中曾有过数次将人民检察院的审查批捕权移交人民法院行使的动议,但是均被最高司法机关予以婉拒就能说明问题。而检察机关在我国的宪制中本来就是与审判机关平行设立的司法机关,这与国际公约对逮捕权行使主体的要求是基本符合的。加之检察官自清末变法以来在我国历史上的绝大多数时期都被赋予逮捕决定权,业已形成久远的制度传统和经验。[36]
  
  新中guo成立以来检察机关被赋予法律监督机关的地位,批捕职能一直被视为侦查监督职能并被强化,逮捕审查未必有如一些批评者所言的缺乏基本的中立性。
  
  另外,对于所谓“以捕代侦”“构罪即捕”的现象也要客观看待,这些问题与很多因素相关,如“侦查中心主义”的司法体制,逮捕审查中缺乏对必要性条件的审查,检察机关内部考核指标的设定等,问题的产生并非都因为逮捕权归属于检察机关而产生。
  
  因此,由检察机关行使逮捕审查权虽非最理想的制度安排,但在我国却具有历史和现实的依据,是相对合理的制度选择。综上所述,对逮捕权归属的问题值得关注并宜作长远规划,但在当前捕诉一体化问题的讨论中,这种价值哲学的理论貌似有理,实际上却脱离了经验事实的司法场域。
  
  (二)捕诉一体化不会消解审查逮捕以及削弱内部监督
  
  对于捕诉一体化还有两个令各方担忧的问题:一是审查逮捕程序可能因审查起诉的介入而丧失独立性和中立性;二是会削弱捕诉职能之间的相互制约,易产生冤假错案。应当说,这两个方面的问题是捕诉一体化所涉及的核心问题,引发各方担忧在某种程度上不无道理,但笔者认为,实际上这些质疑仍然是理论上的假说演绎,与司法实践可能存在较大的差异。
  
  第一,捕诉一体化不会削弱审查逮捕程序的独立性。首先,捕诉一体化的本质是将捕诉职能在办案组织层面集中配置,而并非审查逮捕和审查起诉两种程序的合并。不论捕诉是否一体化,捕与诉在立法上都是两个不同阶段的程序,在诉讼活动中也是一先一后发生的,两个程序的适用在时空上不可能发生混同,因而审查逮捕在诉讼程序意义上的独立性不会丧失。
  
  其次,即使实行捕诉一体化,也是审查起诉的程序功能事实上前移并部分融入审查逮捕程序,而不是相反。质言之,是前一程序部分吸收后一程序的功能,而不是后一程序吸收前一程序的功能,因而作为前程序的审查逮捕的独立性不会因此丧失。
  
  当然,在这种情况下,按照一般的办案思维,可能难免出现以审查起诉的思维去把握审查逮捕的情况,因而逮捕审查的条件会被人为拔高,并使审查逮捕的程序性功能受到一定的抑制。
  
  应当注意的是,虽然这种抑制可能会在一定程度上产生“可捕而未捕”的现象,但从结果看,这是一种有利于被追诉人的“正向抑制”。从这一点来讲,捕诉一体化实际上又有利于矫正以往长期存在的逮捕率畸高的积弊,使逮捕在实际效果上表现出“谦抑性”,从而回归强制措施的程序功能。
  
  第二,捕诉一体化不会消解审查逮捕程序的中立性。首先,在笔者看来,质疑捕诉一体化有损审查逮捕程序中立性的观点与质疑批捕权归属于检察机关有损审查逮捕程序中立性的观点其实是异曲同工的。因为从现实看,在批捕权归属于检察机关的情况下,即使捕诉分立,审查批捕的办案人员也不会不考量检方的整体利益。因此,捕和诉集中于某一办案机关,与在办案机关内再集中于一个办案组织实际上并无本质的差别。
  
  其次,人们习惯于根据角色和地位给司法主体贴上是否中立的标签,但事实往往并非如此。比如法官,因其不承担控诉职能而被外界一致认为是司法中立的代言人,但实际情况常常相反,一些专门性研究成果显示,法官往往才是隐藏的偏私者。[37]
  
  事实上,司法活动是否中立并不完全取决于参与者扮演的角色,而主要取决于司法程序的构造和运行。我国刑事诉讼法和司法解释已经为检察机关的批捕程序确立了讯问犯罪嫌疑人、询问证人等诉讼参与人以及听取辩护律师意见的准司法化审查方式。
  
  尤其是近年来,检察机关进一步强化了审查逮捕的程序要求,如对不批准逮捕的案件应当说明理由,[38]对律师提出的不构成犯罪、无逮捕必要、不适宜羁押、侦查活动有违法犯罪行为等书面意见以及相关证据材料的,检察人员应当审查材料,当面听取意见,并在审查逮捕意见书中说明是否采纳的情况和理由等。[39]可见,与过去不同的是,审查逮捕已经初步具备司法审查的程序构造,其中内含的中立性要求并不会因审查者的不同而改变。捕诉一体化不会改变批捕的程序结构,因而审查逮捕的程序中立性也不会因此被消解。
  
  此外,还有学者将捕诉一体化与审查逮捕程序的诉讼化对立起来,认为捕诉一体化有碍于审查逮捕程序的诉讼化。[40]但这种观点与事实并不相符。比如,在未成年人案件的刑事检察中,较早就采取了捕诉一体化与审查逮捕听证相结合的办案方式并且取得良好的效果。[41]在过去的几年中,捕诉一体化的回潮恰恰是同审查逮捕程序诉讼化改革同步进行的。从实际情况看,捕诉一体化并没有对审查逮捕的诉讼化造成明显的障碍,反而形成了制度互补。
  
  第三,捕诉一体化不会弱化检察机关内部的监督制约。首先需要明确的是,审查逮捕与审查起诉在性质、目的和审查方式上皆有区别,二者本来并不存在相互监督制约的关系。只不过基于两个职能都归属于检察机关并且在捕诉分立的情况下,表面上看起来似乎可以在内部形成监督制约,然而这只是学者们的美好想象。
  
  现实情况是,一方面,审查逮捕在前,审查起诉在后,捕诉分立时,因为个案复杂的原因经常发生批捕后起诉部门认为不构成犯罪或证据不够确实充分而反复退查的情况。捕诉办案人员之间常常不是互相监督制约,而是互相推诿扯皮。
  
  另一方面,在捕诉分立的情况下,看似存在捕诉职能部门之间的监督制约,但实际上最终的审查决策常常都归于分管刑事检察工作的副检察长。尤其是在出现意见分歧时,分管副检察长往往出于维护检方整体利益的考虑做出决定起诉的协调性决策。
  
  因此,所谓的内部监督制约其实并非如外界想象的那样存在或者奏效。在捕诉分立的情况下,办案人员之间的分歧和内耗很大,甚至有造成错案的风险;而在捕诉一体化的情况下,则可以将审查逮捕与审查起诉做关联性考量,消除了捕诉之间存在的人为认识差异,统一审查标准和责任,避免产生内耗。
  
  (三)捕诉一体化利于推进以审判为中心的诉讼制度改革
  
  中共中央十八届四中全会决定要“推进以审判为中心的诉讼制度改革”。这一宏大的改革命题包括两大内涵和目的:
  
  一是旨在扭转我国长期以来形成的侦查活动封闭运行,缺乏必要的制约和引导,侦查行为和过程基本不受控制,侦查结论对诉审机关形成话语主导的“侦查中心主义”的诉讼异化格局。[42]
  
  二是要使庭审成为查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判的关键环节和主要方式,坚持以庭审为中心,切实发挥庭审的决定性作用。[43]从根本上讲,推进以审判为中心的诉讼制度改革,有赖于公、检、法三方之间关系的调整和重构。[44]
  
  但是,从我国复杂的社会形态和固化的政法体制出发,三机关之间的关系在相当长的时期内难以发生根本变化。[45]尤其在检警关系方面,虽然近10年来学界一直致力于研究和推动我国检警体制改革,力图将检警关系从松散并立模式转变为检主警辅模式,但是应该认识并承认,类似于欧陆国家的检警一体和检察指挥侦查模式与我国政法权力体系相异排斥,改革设想基本无法实现。
  
  因为中共中央在作出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”决定的同时,重申并强调“我国刑事诉讼法规定公检法三机关之间分工负责、互相配合、互相制约,这是符合中guo国情、具有中guo特色的诉讼制度,必须长期坚持”。[46]
  
  因此,立足于三机关之间的政法“体制关系”一时难以改变的现实前提,考虑从重点诉讼阶段和行为入手,通过调整和改变办案“机制关系”,尤其是改变侦诉关系,才是推动以审判为中心的诉讼制度改革的正道。
  
  循此进路,捕诉一体化的功能和价值在以审判为中心的诉讼制度改革背景下值得被认真对待。在当前的立法规则和司法体制下,能介入并对侦查活动形成一定制约的只有检察机关。而在“分工、配合、制约”的三机关关系以及封闭的“流水车间”式的刑事诉讼活动中,检察机关事实上能干预侦查活动的只有捕与诉两个程序环节。
  
  尤其是逮捕审查程序,由于处于侦查活动进行之中,对侦查行为的审查和干预力度较大,但因其主要指向对人身自由羁押的审查判断,因此制约侦查的程序功能仍较为薄弱。
  
  另外,受逮捕条件的影响,在提请审查逮捕时侦查活动尚未完全展开,主要犯罪证据尚未获取,因而在审查逮捕环节检察机关事实上难以对侦查行为进行有效的引导和制约。而在审查起诉程序中,虽然可以对所有侦查活动进行审查,但是实证研究显示,由于侦查活动已经终结,因此这种审查注定是一种软弱无力的“马后炮”式的审查。[47]因而在捕诉分立的情况下,检察机关介入侦查的渠道不通畅,缺陷明显,侦诉不连接,检察机关的侦查制约功能难以有效发挥。
  
  相反,在捕诉一体化的情况下,审查批捕的程序环节向审查起诉开放,审查起诉程序的功能得以前置,在审查批捕过程中便能以面向起诉的视角和标准介入侦查,实现对侦查行为全面、深入、具体的引导和约束。
  
  这一方面使得检察机关能有效制约和规范侦查行为,避免或减少非法证据的产生,逐步扭转侦查强势和不受控制的侦查中心主义格局;另一方面,由于检察机关实质性地介入侦查,全面掌握侦查情况,因此能提升侦查机关的证据意识和取证效果,使侦诉程序能面向审判,并有利于公诉机关提高起诉和指控的效果,逐步促进庭审实质化。
  
  总之,捕诉一体化办案机制能真正实现侦诉连接,改善侦诉关系,提高侦诉质量,最终有利于形成审前程序以起诉为中心,审判程序以庭审为中心,整个刑事诉讼以审判为中心的诉讼格局,符合当前以审判为中心的诉讼制度改革的要求。
  
  五、捕诉一体化实施方案之设计
  
  世界上从来没有完美无缺的制度和改革举措,捕诉一体化在一定程度上也会产生弊端,但其明显的侦诉连接和以诉制侦的制度功能,以及有利于推动审判中心主义改革的制度价值不应被否认。从利弊权衡和价值选择方面考量,捕诉一体化在当前我国的司法场域中具有相对合理性。当前的务实之举,是要在发挥捕诉一体化办案机制功效的同时,最大限度地减少和控制其弊端的产生,而不是盲目地批判该制度。
  
  (一)捕诉一体化的制度试行
  
  根据实践理性而作法律试行的制度性安排是我国法律规范产生及变革的重要类型和经验创举。“制度变革期间需要强调法律的认知和弹性,法律试行正是减轻即存结构的负荷,便于制度变革的一种重要操作性装置,即只有当法律作为一种可变物得到广泛体验时才具有实证上的妥当性。”[48]事实上,制度试行也是包括检察机关在内的实务部门制度生产的常见方式。对于捕诉一体化,亦可采取制度试行的方式。需说明的是,捕诉一体化的制度试行应当特别注意以下3个方面的问题。
  
  第一,限制捕诉一体化的适用层级。捕诉一体化是一种有利于提高审查效率,以及引导和制约侦查的办案机制,而需要采取捕诉一体化的应当是办案量大、案件类型丰富复杂的检察机关。我国检察机关从中央到地方在层级上设置有4级,但处在办案一线的是地方区(县)和市一级的检察机关。尤其是区(县)一级检察机关,承办和消化了全国80%以上的案件。[49]省级检察机关办案量相对不多,最高检察机关则更为稀少。
  
  并且,从不同层级检察机关的业务功能定位和权限划分的角度看,最高和省级两级检察机关除了少量法定管辖范围的办案以外还承担着领导、指挥下级检察机关的业务指导功能,以及审查、复议、复核案件的业务监督功能。因此,推行捕诉一体化原则上应限于在市和区(县)两级检察机关中进行。
  
  第二,尊重地方实践理性模式。捕诉一体化虽来自地方实践,但全国地方检察机关在办案数量、员额、业务素质、部门关系等方面可谓千差万别。
  
  应当注意,一方面,虽然近年来捕诉一体化有回潮的趋势,但是未实行捕诉一体化的地方检察机关在全国仍占多数。
  
  另一方面,采取捕诉一体化的地方检察机关也存在多种不同的实践模式:(1)典型模式,如广东省深圳市的捕诉集中行使模式;(2)复杂案件轮案模式,如四川省成都市龙泉驿区人民检察院实行的普通案件实行捕诉一体模式,职务犯罪案件、经济犯罪案件,以及犯罪嫌疑人5人以上、侦查卷宗5本以上的案件视为复杂案件,单独进行轮案模式;(3)复杂案件交叉办案模式,如湖北省武汉市东西湖区人民检察院对普通案件采用捕诉一体模式,对复杂案件采用AB组交叉办案模式;(4)命案模式,如山西省朔州、太原两市对命案实行捕诉一体模式等。
  
  因此,对于是否实行捕诉一体化以及具体怎样实行不宜采用“一刀切”的模式,应当充分尊重地方实践理性,由地方检察机关根据自身的实际情况酌情采用。
  
  第三,捕诉一体化的评估与调整。制度试行具有实验性和试错性,意味着需要对制度试行的实施效果进行评估、确认以及必要的控制和调整。捕诉一体化在一些地方检察机关的短期尝试以及小范围试点即便收获预期效果,也不意味着在全国推行就一定合适和成功。
  
  因此,当前全面推行捕诉一体化,最高检察机关和地方检察机关必须建立相应的评估和调整机制。
  
  一方面,要对捕诉一体化的实际效果进行评价,如办案数量、周期、人员之间的比例等办案效率、效果,以及捕诉审查的退补率,对侦查机关的引导率、纠正违法率等侦诉关系效果;另一方面,要对捕诉一体化之后可能引发的程序指标和办案质量变化进行监测,尤其是对不捕率、不起诉率可能产生的大幅度或非正常变化,要密切关注和及时分析。对于办案指标出现不稳定,办案质量出现下降的地方,应当及时调整甚至暂停制度的试行。
  
  (二)捕诉一体化的制度配套
  
  由于诉讼活动是个有机的系统,其中细小的调整都有可能引起系统内的变化,因此在实行捕诉一体化时,必须做系统性的程序设计和制度安排,考虑其可能带来的问题和影响,并做好必要的制度配套。根据理论分析并结合实践情况,实行捕诉一体化要考虑的制度配套至少应围绕以下3个方面展开。
  
  第一,审查逮捕的实质化。实行捕诉一体化最可能产生的弊端就是办案人员完全以起诉标准来衡量批捕标准,不能起诉的不予批捕,或者能够起诉的一律批捕,从而导致批捕沦为起诉的附庸,审查逮捕的程序功能被消解。因此,在推行捕诉一体化的同时,要保障审查逮捕程序的实质化。
  
  对此可从以下3个方面入手:一是加强对逮捕必要性要件的审查。刑事诉讼法上逮捕条件的设置偏重犯罪的证据和罪责条件,对于逮捕必要性的条件则规定模糊,检察机关批捕时对逮捕必要性的审查也缺乏清晰的指引,这是导致以往“构罪即捕”和“不诉不捕”的重要原因。如果这一问题不能得到有效解决,那么实行捕诉一体化之后问题势必变得更为严重。
  
  因此,在实行捕诉一体化的同时,必须将批捕时的审查重点从犯罪的证据条件和罪责条件转向审查逮捕必要性条件。对此,最高人民检察院与公安部于2015年共同制定的《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定》中对逮捕必要性的具体条件、情形、证据和审查处理已作出明确的规定,应当严格遵照适用。
  
  二是可建立听证式的审查和合议制审查制度。目前,根据检察机关的司法解释和批捕专门性规定,逮捕审查已经初步建立准诉讼化的结构。在此基础上,有条件的检察机关可进一步建立听证式审查制度。尤其是针对逮捕必要性条件的审查,办案人员认为有必要的,应当召集侦辩双方以听证的方式审查决定。
  
  对于一些复杂案件、特殊类型案件还可考虑建立合议制逮捕审查制度,由承办检察官和办案组织其他检察官合议投票决定。另外,无论采用哪种审查方式,都必须加强逮捕审查的说理。
  
  三是强化羁押必要性审查。为防止捕诉一体化后的简单化办案或者过分追求办案效率,出现漠视被逮捕人权利的一捕到底现象,还应强化羁押必要性审查。对此,最高人民检察院于2016年出台的《人民检察院办理羁押必要性审查案件规定(试行)》已作出专门性的规定,但仍有两点值得进一步完善:一是要使羁押必要性审查主体与捕诉审查主体相分离,以保障审查的实质性;二是犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近亲属、辩护人提出的羁押必要性审查申请或者意见不被接受的,可赋予其向上一级人民检察机关申请复议的权利。
  
  第二,切断捕诉利益关联。在以往的捕诉关系中,捕诉同质化现象很突出,表现为捕后必诉,甚至存在即使逮捕后案件情况发生变化,不符合起诉条件也强行起诉的现象。有学者将这一现象称为“捕诉同质化”,并部分归因于捕诉一体化办案机制。[50]
  
  对此,前文已有述及,实际上这种现象在捕诉分立时也大量出现,其主要原因与捕诉是分立还是一体关系不大,而是内外部评价机制不合理地将捕诉利益关联甚至捆绑所致。捕诉一体化产生的部分原因恰恰是为了应对这种不合理的评价机制。
  
  正因如此,检察机关才将捕诉一体化形象地称为“谁批捕、谁起诉”。但问题在于,捕诉一体化虽然能在一定程度上减轻检察机关的评价风险,但是却无助于捕诉同质化现象的消除,甚至在捕诉一体化的情况下会使这一现象变得更加严重。
  
  因此,为了使捕诉一体化之后捕诉职能不至于交叉混同和彼此牵扯,应当对现行检察机关的评价机制进行改革完善。尤其是对审查逮捕的评价,应当注重从审查行为和程序的合规性(如审查方式是否合法、审查期限是否超期、有无侵犯犯罪嫌疑人及其辩护人诉讼权利、审查决定是否充分说理)等方面对办案人员进行考察。
  
  同时,应避免将实体结果作为考核依据,要在评价体系中改变将逮捕、起诉与定罪利益捆绑的评价机制,对符合逮捕条件但最终作出国家赔偿的案件不做消极评价,从而切断捕诉利益关联,使审查逮捕和审查起诉各自发挥应有的程序功能。
  
  第三,强化侦查监督的引导功能。捕诉一体化不仅仅是检察机关办案机制的变化,还会对整个审前程序尤其是对侦查活动产生影响。
  
  首先,实行捕诉一体化后,逮捕条件势必会在一定幅度内人为收紧,审查标准将趋于站在起诉的立场上从严把握,因此侦查机关在提请逮捕时证据条件必须符合审查标准。
  
  尤其是过去被漠视的逮捕必要性条件有无相应证据支持,以及涉嫌犯罪及罪责的证据是否确实充分,能否基本满足起诉的要求应成为审查重点。要符合逮捕审查标准,侦查机关必然要收集更多的证据,并难以避免地要强化对犯罪嫌疑人的人身控制。根据实践经验,侦查机关通常会先对犯罪嫌疑人先行拘留以便获取证据。而
  
  在捕诉一体化后,拘留时间势必会延长或者超期。甚至在一些对口供依赖程度较高的案件,如黑社会性质组织犯罪等案件中,不排除侦查机关会大量采取指定居所监视居住措施以控制犯罪嫌疑人。
  
  其次,实行捕诉一体化后,因为逮捕条件从严把握,当侦查机关提请逮捕的一些案件达不到审查标准时会被不批准逮捕或者退回补查,而其中一些有侦查难度的案件,侦查机关可能会采取变相羁押犯罪嫌疑人的措施。
  
  另外,实行捕诉一体化后,因逮捕审查面向起诉收紧,批捕后侦查机关可能会认为案件基本达到起诉条件或者趋于侦查终结,而放任逮捕后的继续侦查。
  
  因此,在实行捕诉一体化的同时,必须加强对侦查活动的监督引导:
  
  一是加强对提请逮捕前强制措施实施的监督,尤其是对拘留适用的情形和时限,以及指定居所监视居住等强制措施的适用是否合法合理进行监督;
  
  二是加强对侦查机关对不批准逮捕决定的执行以及变更强制措施的监督,防止侦查机关采用不合法方式变相羁押犯罪嫌疑人;
  
  三是加强捕诉期间的侦查引导,尤其是通过听证会、侦查意向书、补查提纲等方式,引导侦查机关强化侦诉证据意识,提升侦查质量。
  
  参考文献:
  
  [1]参见徐柳媚:《推行刑检改革新举措,检察机关办案速度全面提升》,《深圳特区报》2002年9月21日。
  
  [2]袁正兵、崔佐钧、刘金林:《防止冤假错案要严把捕人关》,《检察日报》2005年5月16日。
  
  [3]参见刘嫚:《最高检明确机构改革实施“捕诉合一”》,《南方都市报》2018年7月26日。
  
  [4]参见陈建松:《实行“捕诉合一”后对逮捕条件的思考》,载刘建柱主编:《检察业务探索:深圳市第十届检察理论研讨会获奖论文集》,中guo检察出版社2005年版,第352页。
  
  [6]1957年以前,最高人民检察院将审查批捕归口“侦查监督厅”,审查起诉归口“审判监督厅”。1962年最高人民检察院内设“一厅”
  
  [7]参见王建南、李景娟、王国宾:《主诉检察官制度的产生、内涵及其意义》,《中guo刑事法杂志》2000年第1期。
  
  [8]这个思路在最高人民检察院于2000年8月印发的《关于公安机关刑侦部门、检察机关批捕部门、起诉部门加强工作联系的通知》中体现得更为明显,该通知强调“批捕部门、起诉部门应树立刑事诉讼的全局观念,加强工作联系和协调”,并提出了若干具体的方式和办法。
  
  [9]张建伟:《“捕诉合一”的改革是一项危险的抉择?——检察机关“捕诉合一”之利弊分析》,《中guo刑事法杂志》2018年第4期。
  
  [10]对于“办案组织”的问题,最高人民检察院于2000年力推的主诉检察官办案责任制改革实际上已经触及,只不过当时“办案组织”这一概念还远未建构。检察机关首次使用“办案组织”这一概念,是在最高人民检察院于2011年制定发布的《“十二五”时期检察工作发展规划纲要》中。该纲要提出要“探索建立权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织模式”。从这一表述中可以看出,当时对于办案组织的认识还处于探索阶段。而检察机关真正开始探索和建立办案组织则是在2014年中共中央启动司法体制改革试点之后,为了落实、完善司法责任制,2015年,最高人民检察院下发《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》,其中首次提出了健全司法办案组织及运行机制的要求,并对检察办案组织作了专门的规定。
  
  [11]参见[法]布迪厄:《法律的力量——迈向司法场域的社会学》,强世功译,载《北大法律评论》编辑委员会编:《北大法律评论》(第2卷第2辑),法律出版社1999年版,第499页。
  
  [12]参见[美]理查德·A.波斯纳:《法律的经济分析》(下册),蒋兆康译,中guo大百科全书出版社1997年版,第678页。
  
  [13]参见朱景文:《中guo近30年来诉讼案件数量分析》,《法制日报》2012年1月18日。
  
  [14]参见曹凤:《第五次高峰:当代中guo的犯罪问题》,今日中guo出版社1997年版,第14页。
  
  [15]参见朱景文主编:《中guo法律发展报告2012——中guo法律工作者的职业化》,中guo人民大学出版社2013年版,第4页。
  
  [16]参见田洪昌:《深圳特区刑事犯罪的研究与对策》,《社科纵横》2003年第1期。
  
  [17]参见刘良龙:《人手增一成办案多两倍》,《深圳商报》2005年5月24日。
  
  [18]实际上积案压力并非仅存于检察机关,公安机关和审判机关在同时期也面临同样的问题。例如,2000年前后,公安机关和审判机关分别推行了“侦审合一”和“普通程序简化审”的办案机制改革以缓解积案压力,而这两项改革举措同样也引发一些争议和批评。
  
  [19]参见白建军:《从中guo犯罪率数据看罪因、罪行与刑罚的关系》,《中guo社会科学》2010年第2期。
  
  [20]参见王立民:《法定批捕期限与司法实践的矛盾》,《河北法学》2000年第1期。因审查逮捕效率低下,最高人民检察院后来在一些地方检察机关试点的基础作出了调整,如将逮捕审查的文书由三书合并为一书,即《审查逮捕案件意见书》。
  
  [21]参见邓七一:《退查制度的完善及执行》,《中guo刑事法杂志》1997年第4期。
  
  [22]参见蓝向东:《对刑事办案期限最大化倾向及其例外的思考》,《人民检察》1999年第4期。
  
  [23]参见郎胜主编:《关于修改刑事诉讼法的决定释义》,中guo法制出版社1996年版,第95页。
  
  [24]参见李夏渝:《论我国现行预审机制的弊端及立法调整——兼论“侦审合一”的合法性与消极作用》,《犯罪研究》2002年第3期。
  
  [25]参见陈伦钊:《新刑事诉讼法实施以来退回补充侦查的调查》,《中guo刑事法杂志》1999年第3期。
  
  [26]实践中不起诉的实际比例可能更高,因为检察机关内部一直有“不诉指标”的限制,当不起诉案件数逼近或将超过指标限制时,对于公安机关经两次退查仍未获得充分证据的案件,检察机关往往选择拒收,将案件滞留在公安机关,其中有不少是重大复杂、社会影响恶劣的案件。而公安机关在被检察机关拒收案件后,又常常对犯罪嫌疑人进行长期羁押或者取保候审。参见付善海:《退回补充侦查出现的新情况及对策》,《检察实践》2000年第2期。
  
  [27]参见郑利辉:《对深圳市检察机关办理不起诉案件情况的调研与思考》,《中guo刑事法杂志》2000年第1期。
  
  [28]参见天津市滨海新区塘沽区检察院课题组:《新刑诉法语境下程序倒流探析》,《广西政法管理干部学院学报》2014年第5期。
  
  [29]郭松:《组织理性、程序理性与刑事司法绩效考评制度》,《政法论坛》2013年第4期。
  
  [30]参见陈春龙:《国家赔偿法律制度的确立、发展与健全》,《哈尔滨工业大学学报》(社会科学版)2014年第5期。
  
  [31]参见《检察官考核暂行规定》第4条、第8条的规定。
  
  [32]参见万毅、师正清:《检察院绩效考核实证研究》,《东方法学》2009年第1期。
  
  [33]参见《人民检察院审查逮捕质量标准》第23条、第26条第1款的规定。
  
  [35]李昌林:《审查逮捕程序改革的进路》,《现代法学》2011年第1期。
  
  [36]参见陈瑾昆:《刑事诉讼法通义》,法律出版社2007年版,第119页。
  
  [37]美国学者对法官尤其是初审法官中立性的质疑以及偏私性进行了系统研究。参见[美]杰罗姆·弗兰克:《初审法院——美国司法中的神话与现实》,赵承寿译,中guo政法大学出版社2007年版,第157页。
  
  [38]参见《人民检察院审查逮捕质量标准(试行)》第20条的规定。
  
  [39]参见最高人民检察院《关于审查逮捕阶段讯问犯罪嫌疑人的规定》第13条的规定。
  
  [40]参见张泽涛:《构建中guo式的听证审查逮捕程序》,《政法论坛》2018年第1期;闵春雷:《论审查逮捕程序的诉讼化》,《法制与社会发展》2016年第3期。
  
  [41]参见顾文:《未成年人刑事检察制度检视——健全“捕诉监防”一体化工作模式的现实思考》,《上海政法学院学报》2015年第5期。
  
  [43]参见沈德咏:《论以审判为中心的诉讼制度改革》,《中guo法学》2015年第3期。
  
  [44]参见左卫民:《审判如何成为中心:误区与正道》,《法学》2016年第6期。
  
  [46]习近平:《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题〉的决定的说明》,《人民日报》2014年10月29日。
  
  [47]参见左卫民、赵开年:《侦查监督制度的考察与反思——一种基于实证的研究》,《现代法学》2006年第6期。
  
  [48]季卫东:《法治秩序的建构》,中guo政法大学出版社1999年版,第165页。
  
  [49]参见韩亦君:《基层人民检察院主任检察官办案责任机制的构建》,载胡卫列、韩大元主编:《第十届国家高级检察官论坛论文集》,中guo检察出版社2014年版,第290页。
  
  [50]参见汪海燕:《检察机关审查逮捕权异化与消解》,《政法论坛》2014年第6期。
  
  (本文发表于《法商研究》2019年第05期,责任编辑:田国宝)
  
  陈实 :
  
  中南财经政法大学法学院副教授、诉讼法系主任,文澜青年学者、南湖青年学者,最高人民检察院检察基础理论研究基地研究员,中guo刑事诉讼法学研究会理事,武汉市刑事法学研究会副秘书长。曾在《中guo法学》等学术期刊和《光明日报》等报刊发表学术论文和评论文章多篇。曾荣获“诉讼法学青年优秀成果奖”、“董必武青年法学成果奖”、“湖北省首届优秀法学成果奖”、“武汉市优秀社会科学成果奖”、“湖北省优秀博士论文奖”、“陈光中优秀博士论文奖”等诸多奖项。
  
  曾承担和参与国家社科项目、教育部社科项目、中guo法学会部级项目、最高人民检察院、最高人民法院、司法部、湖北省社科基金、中-英协会和欧盟项目等多项课题,其中多项课题获得最高人民检察院、中共湖北省委的采纳和批示。
  
  曾先后挂职广东省某市中级人民法院刑一庭副庭长,武汉市某区人民法院刑庭副庭长数年,办理数百宗刑事案件。

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